深化审评审批改革 促进器械创新发展——我国医疗器械监管科学发展与实践
4月30日，国家药品监管局发布通知，决定开展药品、医疗器械、化妆品监管科学研究，启动实施中国药品监管科学行动计划，并确定首批九个重点研究项目，其中包括药械组合产品技术评价研究、人工智能医疗器械安全有效性评价研究、医疗器械新材料监管科学研究、真实世界数据用于医疗器械临床评价的方法学研究等。
监管科学回答的是新时代药品监管工作如何更好地满足公众用药用械的新需求，即如何通过更科学的标准、工具和方式更快地生产出更优质产品，并创造出更卓越的监管绩效。近年来，国家药品监管部门不断开创药品监管新理念、新方法和新技术，出台了一系列政策法规，深入推进药品医疗器械审评审批制度改革，医药产业创新发展迸发出强劲活力，一批创新药品医疗器械上市，进一步满足了人民群众的健康需求。
监管科学理念逐步推广深入
2016年9月、2017年9月、2018年9月连续召开三届“中国药品监管科学大会”，推动我国药品医疗器械监管科学理念深入发展。2018年8月21日，国家药品监管局、中国生物材料学会联合召开医疗器械监管科学研讨会，提出六大医疗器械监管科学发展路径：一是优化监管制度设计，开展上市前审评审批、上市后监管制度和机制战略研究，坚持风险管理理念，在深入分析、科学研判、准确把握风险点的基础上，制定科学完备的监管措施；二是优化临床评价，利用真实世界数据评估产品临床风险，科学合理设置临床试验要求，改进临床试验设计方法和工具，包括优化统计学方法；三是制定合理的医疗器械分类原则，完善医疗器械分类管理的动态调整机制，在宽严有别的基础上开展科学监管；四是对个性化定制式医疗器械、组织工程医疗产品等，制定科学的监管制度，明确监管模式，研发技术标准和指导原则；五是瞄准前瞻性技术，如对人工智能、大数据、网络安全、基因诊断、精准诊疗领域开展监管政策研究；六是推进监管信息化工程，整合监管大数据，开展智能监管科学研究。
我国医疗器械审评审批制度改革工作体现了对监管科学的研究和探索。近两年，我国医疗器械审评审批制度改革持续深入，主要体现在以下方面：一是优化临床试验审批，进一步明确临床评价、临床试验技术要求；二是制修订免于进行临床试验医疗器械目录并进一步扩大目录范围；三是优化医疗器械注册申报资料要求；四是继续做好创新医疗器械审批工作；五是推进医疗器械注册人制度试点工作；六是落实“放管服”要求，推出“证照分离”相应改革措施。
医疗器械监管科学的发展离不开相关学科的系统建设及专业人才的培养。2018年4月，清华大学药品监管科学研究院、中药监管科学研究院正式成立，其以建设国内一流药品监管科学研究机构，推动药品监管科学学科发展为目标。研究院同期成立了技术委员会，由药品领域院士、专家学者及药监部门药品技术审评专家担任委员。今年4月26日，四川大学医疗器械监管科学研究院成立，成为国家药品监管局首个医疗器械监管科学研究基地。四川大学医疗器械监管科学研究院是一个围绕监管科学标准、政策科学基础、创新产品评价等内容，面对国内外展开全方位、多学科研究与探索的开放性平台。研究院下设有新一代生物材料监管科学、药品医疗器械组合产品的界定和评价、大数据人工智能监管科学应用三个主要研究室，将为医疗器械监管科学培养更多的高端人才。
审评审批改革体现监管科学原则
2015年8月，国务院印发《关于改革药品医疗器械审评审批制度的意见》，全面启动了我国医疗器械审评审批制度改革。2017年10月，中办、国办印发《关于深化审评审批制度改革鼓励药品医疗器械创新的意见》，对药品医疗器械审评审批制度改革提出了具体要求。改革中的多项工作与监管领域前沿学科——监管科学的原则和理念相一致，其中不乏一些成功探索，在鼓励产业创新、加快产品上市的同时，为系统研究建立我国医疗器械监管科学体系奠定了基础。
《关于改革药品医疗器械审评审批制度的意见》明确提出：“改革医疗器械审批方式。鼓励医疗器械研发创新，将拥有产品核心技术发明专利、具有重大临床价值的创新医疗器械注册申请，列入特殊审评审批范围，予以优先办理。”
原国家食品药品监管总局于2014年2月7日制定发布了《创新医疗器械特别审批程序（试行）》，明确了创新医疗器械的定义、申报流程以及审评审批要求。2018年11月5日，国家药品监管局发布了新修订的《创新医疗器械特别审查程序》，审查程序于2018年12月1日起施行，完善了适用情形，细化了申请流程，提升了创新审查的实效性，完善了审查方式和通知形式，并明确对创新医疗器械的许可事项变更优先办理。从质量体系核查、注册检验、审评审批各环节，按照“早期介入、专人负责、科学审批”的原则，在标准不降低、程序不减少的前提下，对创新医疗器械予以优先办理，并加强与申请人的沟通交流。自2014年创新通道开放以来，截至今年第一季度，国家药品监管局医疗器械技术审评中心（以下简称“器审中心”）共收到创新产品特别审查申请1135项，审查通过216项。进入审评程序的有78项，占通过项目的36％。创新产品首次审评时间大大减少，较常规产品审评时限最大缩短了近40%，有效推动了创新医疗器械的注册上市进程，促进了创新医疗器械产业发展，获得了良好的社会效应。
《关于改革药品医疗器械审评审批制度的意见》要求：“在批准产品上市许可时，同步公布审评、检查、检验等技术性审评报告，接受社会监督。”
自2017年12月至今年6月11日，器审中心官网共公开37份《医疗器械产品技术审评报告》，大部分为符合创新及优先审批程序的项目。如第一批对外公开的符合优先审批程序的药物洗脱球囊导管，该项目技术审评报告于2017年12月29日公开，包含了产品性能研究、生物相容性评价、临床前动物实验、临床试验等情况，让公众了解医疗器械安全性、有效性评价的结论以及重要依据，充分体现了监管科学的透明原则。
《关于深化审评审批制度改革鼓励药品医疗器械创新的意见》提出：“加快临床急需药品医疗器械审评审批。对治疗严重危及生命且尚无有效治疗手段疾病以及公共卫生方面等急需的药品医疗器械，临床试验早期、中期指标显示疗效并可预测其临床价值的，可附带条件批准上市，企业应制定风险管控计划，按要求开展研究。”
为更好地满足公众对治疗严重危及生命尚无有效治疗手段疾病及公共卫生等临床急需医疗器械的临床需求，据悉，国家药品监管局正在组织制定《治疗严重危及生命疾病医疗器械审查程序》和《医疗器械附带条件批准上市的指导原则》，与《医疗器械优先审批程序》衔接进行审评审批。
构建满足监管需求的标准化体系
国家药监局发布的中国药品监管科学行动计划提出实施监管科学行动计划的目标任务是：“立足我国药品监管工作实际，围绕药品审评审批制度改革创新，紧紧跟踪国际监管发展前沿，通过监管工具、标准、方法等系列创新，经过3～5年的努力，制定一批监管政策、审评技术规范指南、检查检验评价技术、技术标准等，有效解决影响和制约药品创新、质量、效率的突出性问题，加快实现药品治理体系和治理能力现代化。”
2018年1月，原国家食品药品监管总局印发《医疗器械标准规划（2018-2020年）》，突出指导性、预测性、宏观性，紧贴医疗器械科学监管的标准化需求，聚焦医疗器械标准突出问题，对2018～2020年医疗器械标准化体系建设做出了全面部署。截至今年6月，我国现行有效医疗器械标准共1631项，基本覆盖了医用电气设备、手术器械、外科植入物等医疗器械产品各技术领域。
近年来，国家药品监管局积极推进医疗器械标准化组织体系的建设，在战略性新兴技术领域和医疗器械优势学科领域筹建新的标准化技术委员会和技术归口单位。2018年，筹建全国外科植入物和矫形器械标准化技术委员会有源植入物分技术委员会和全国医疗器械生物学评价标准化技术委员会纳米医疗器械生物学评价分技术委员会2个新技术委员会，已获国家标准化管理委员会批准正在组建中；批准建立医用电声设备、医用增材制造技术、人工智能医疗器械3个医疗器械标准化技术归口单位，目前正在组建中。
我国还积极参与国际规则和标准的制修订，并取得重要突破。2018年3月，我国首次作为国际医疗器械监管机构论坛（IMDRF）轮值主席国在上海成功举办IMDRF第13次管理委员会会议。由我国倡议的两个新工作项目“医疗器械临床评价”和“IMDRF成员认可国际标准清单”获得各成员国认可，通过IMDRF管委会审议批准立项，并由中国担任IMDRF国际标准研究工作组联席主席。这是我国加入IMDRF以来首次作为项目发起人向大会提出标准工作项目提议，实现了我国主导医疗器械国际标准认可规则制定上的历史性突破。“IMDRF成员认可国际标准清单”项目的研究成果将有助于全面了解各成员国认可国际标准的政策法规、程序、具体标准的采用情况，对指导建立认可国际标准的最佳实践、推动标准互认、促进全球医疗器械监管趋同发展具有重要促进作用。
来源： 【本文摘编自《生物材料与组织再生》（付小兵等主编，人民卫生出版社待出版）中《医疗器械监管科学概要》章节】
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